目前，我國對于巨災的應對，形成了政府主導全社會參與的有效治理模式，特別是發揮了集中資源辦大事的社會制度優勢，較好解決了災害應急與恢復重建中的主要挑戰

有條件的地方積極探索巨災保險相關的稅收政策，繼農業保險之后，積極探索巨災基金的稅收減免，用于解決政府財政資金使用效率考核難題，以及巨災基金規模不足、巨災賠付能力不足帶來的挑戰

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，自然災害呈現出五大特點。一是災害種類多，有著除正在噴發火山外的幾乎所有自然災害種類；二是分布地域廣，70%以上城市、50%以上人口分布在地震、地質、氣象、洪澇、海洋等災害高風險區；三是發生頻率高，重特大臺風、洪澇災害時有發生，我國大陸地震占全球陸地破壞性地震的1/3；四是災害損失重，2000年以來，年均因災直接經濟損失超3000億元；五是災害風險高，城市高風險、農村不設防的現象普遍。

此外，我國自然災害還有一個鮮明特點，就是巨災事件較多。所謂巨災，一般是指災害致災強度大、人員傷亡高、經濟損失大、間接影響面廣的重特大的自然災害。巨災事件的風險防范與治理，無論是防災減災救災各個環節，還是災后恢復重建，短時間內所需要投入和消耗的資源力量，都超出了受災地區的上限，需要其他地區、國家層面乃至國際的支持。比如1998年的大洪水、2008年低溫雨雪冰凍災害、2008年的汶川大地震、2014年的威馬遜臺風等，都是具有顯著巨災特征的災害事件。

由于巨災事件高強度的特點，一旦發生很容易成為超設防災害事件。目前，我國對于巨災的應對，形成了政府主導全社會參與的有效治理模式，特別是發揮了集中資源辦大事的社會制度優勢，較好解決了災害應急與恢復重建中的主要挑戰。具體的措施以政府救助、社會捐助、災民自救等方式為主。巨災發生后，政府救助資金來源除地方財政資金外，缺口部分主要通過中央財政資金以轉移支付形式補充，汶川大地震發生后，還通過對口幫扶方式解決恢復重建資金壓力?？梢钥闯觯逓氖录液偷貐^財政平穩運行造成一定程度的影響。

巨災保險是分散巨災風險的重要金融手段。國際自然災害直接經濟損失中，保險業賠付作為“社會穩定器”在減輕巨災風險方面作用顯著。目前不少國家已建立較為成熟的巨災保險制度，較好實現了巨災風險轉移。目前主要模式有政府主導、商業化運作、政府與其他機構聯合等。美國采取政府主導非營利巨災保險模式，如聯邦政府主導的全國洪水保險項目，佛羅里達州主導的颶風巨災基金等。英國主要為商業保險公司直接獨立經營，政府不承擔風險，但投入資金提高設防能力降低風險，使得私人保險公司愿意承擔洪水風險。日本通過政府與商業保險公司合作建立地震保險體系，家庭財產地震保險業務先由商業保險公司承保，然后再分給地震再保險公司，該公司除自留一部分外，按各保險公司承保的財產保險的市場份額回分給各保險公司，超出再保險公司承保與直接承保限額的部分由國家承擔最終賠償責任。發展中國家中，加勒比巨災風險保險基金通過成立區域性巨災保險共同體，將風險承擔能力相對弱的個體國家集合，在更大范圍內進行風險分散和共擔。

我國在巨災保險領域已經取得了長足的進展。2008年汶川地震后，國家在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》等文件中先后提到“建立巨災保險制度”。2015年中國城鄉居民住宅地震巨災保險共同體在北京正式成立，現在已有45家財產保險公司參與其中；2016年，原保監會和財政部聯合印發《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》，加快了巨災保險從單一保險產品設計向系統性制度建立的轉變速度。目前我國已在寧波、深圳、廣東、四川和云南等地開展了不同模式的巨災保險試點，各地巨災保險方案中，對地震、臺風、暴雨、洪水等災種都進行了有效探索。

全球保險業賠付的災害損失占經濟損失的40%左右，北美更是高達60%，而我國的自然災害損失的保險賠付比例僅為10%左右，巨災保險覆蓋面和保障水平不足的問題仍然十分突出。雖然隨著巨災保險試點工作的開展，地方政府、相關部門以及社會公眾對巨災保險已經有了一定的了解，相較于多年前，我國近年的巨災險賠付比例已經有較大幅度的上升，但是和一些較早建立巨災保險制度的國家相比，我國巨災保險的深度和密度仍亟待提高。保險公司在巨災保險實踐上，保險市場發展不足，能承擔巨災風險的能力有限，再保險供給嚴重不足，風險分散能力弱。巨災歷史數據及巨災模型算法研究較多，市場上公開透明可監管的巨災模型欠缺，基本處于黑箱狀態，監管標準及具體要求尚未建立。普通公眾對于災害保險了解有限，投保意愿普遍不足。積極探索建立巨災保險制度，對于我國社會經濟的健康運行，有著重要的現實意義。一方面，可以優化財政投入，減輕國家財政壓力，提高政府防災減災救災能力，形成財政支持下的多層次巨災風險分擔機制，保障社會經濟持續健康發展；另一方面，可以發揮保險公司的風險管理優勢，減少政府的行政管理成本，保證市場配置效率，豐富和完善災前、災中、災后全覆蓋的災害管理體系，增強全社會的風險管理能力。

我國巨災保險制度的建設和發展，還需要大力探索與積極試點。一是自然災害管理中踐行“兩個堅持、三個轉變”，特別是積極發揮巨災保險在“從減少災害損失向減輕災害風險轉變”中的重要作用，形成政府主導、市場運作的機制、體制與模式，從而完善各級政府的自然災害應急管理和風險治理模式。二是地方政府積極探索巨災保險相關的財政政策，分析政府救助資金與政府購買巨災保險投入在資金利用效益、利用效率及公平公正方面的特點，逐步探索提高財政資金用于巨災保險的比例。三是有條件的地方積極探索巨災保險相關的稅收政策，繼農業保險之后，積極探索巨災基金的稅收減免，用于解決政府財政資金使用效率考核難題，以及巨災基金規模不足、巨災賠付能力不足帶來的挑戰。四是建立巨災保險技術體系及監管標準，鼓勵國內的科研機構、保險科技公司及保險企業積極投入巨災數據庫及巨災模型研究與服務，保險監管機構適時建立巨災模型技術監管標準，培育有序的巨災技術服務競合生態系統，最終在我國形成開放、透明、可監管的巨災模型與保險技術體系。五是在前期地震巨災保險試點的基礎上，當前可著重在沿海省份開展臺風災害巨災保險制度建設試點。例如在具有“臺風走廊”之稱的海南省，面向政府自然災害應急管理與風險治理方式的轉變與完善，充分利用海南自由貿易港建設的機遇，在省級層面開展臺風巨災基金、臺風巨災模型、臺風巨災產品設計、巨災產品落地運行等全方位探索，并且適時推動巨災保險條例的制定。

（作者系北京師范大學 應急管理部—教育部減災與應急管理研究院教授）

關鍵詞： 大力 探索 積極 試點